倒賣西周青銅編甬鐘民事公益訴訟案，是全國可移動文物保護公益訴訟“第一案”。 （九江中院官網/圖）

二十大報告在提及嚴格公正司法時，指出要“完善公益訴訟制度”，這是黨代會報告中首次提及公益訴訟制度。

2014年10月，十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”后，經全國人大常委會授權，最高檢在部分地區開展了兩年試點工作。2017年7月1日，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法實施，檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。

在2022年7月18日中宣部舉行的“中國這十年”系列主題新聞發布會上，最高檢檢委會委員、第八檢察廳廳長胡衛列介紹，公益訴訟制度確立5年來，共立案67萬多件。

隨著立案數量的增加，公益訴訟案件的辦案范圍，也從最初圍繞生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護和國有土地使用權出讓等四大傳統領域，逐漸拓展至文物和文化遺產保護領域。

2022年8月30日，倒賣西周青銅編甬鐘民事公益訴訟案在江西省九江中院開庭，法院判令被告承擔文物修復費用10萬元及專家評估費用，并在全國性媒體刊登公告向社會公開賠禮道歉。

南方周末曾報道這一全國可移動文物保護公益訴訟“第一案”，其意義在于實現了公益訴訟從不可移動文物到可移動文物的突破。

未來，公益訴訟如何更好助力文物保護？司法實踐中還有哪些難題待解？針對這些問題，南方周末專訪胡衛列。

95%以上案件在訴前得到解決

南方周末：檢察公益訴訟制度設立之初主要是圍繞生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈紀念設施保護等5個領域開展，怎么延展到文物保護方面的？

胡衛列：這是回應群眾關切的現實需要。遠的不說，近幾年全國兩會期間，人大代表、政協委員就文物和文化遺產保護領域公益訴訟提出的建議和提案就高達幾十件。

此外，我國是文物大國，現在處于城鎮化快速發展的歷史進程中，文物保護依然存在諸多問題，僅靠文物部門單打獨斗，難度和壓力就比較大。

而公益訴訟檢察制度的設計初衷，就是針對現有制度機制不完善或者不能有效運行，損害公共利益的情形，期望以法治手段和法治方式推動國家治理體系和治理能力現代化。

文物具有典型的公共利益屬性，契合公益訴訟檢察制度宗旨。所以，在這個制度設立之后，我們就將文物和文化遺產保護作為公益訴訟新領域拓展的重點。

南方周末：具體而言，公益訴訟制度在文物保護領域可以如何發揮作用？

胡衛列：從案件類型來說可以分為兩大類，即行政公益訴訟和民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）。

一方面，檢察機關依托行政公益訴訟，通過訴前磋商、檢察建議、圓桌會議、公開聽證等方式，來督促相關行政機關厘清職能、主動作為，解決“九龍治水”的難題。此外，我們堅持雙贏多贏共贏理念，把訴前實現公益保護目的作為最佳司法狀態，能在訴前程序解決問題的，就沒有必要訴諸法庭。在實踐中，95%以上的行政公益訴訟案件都在訴前得到解決，有效節約了司法資源。

另一方面，檢察機關提起的民事公益訴訟具有補充和兜底的功能，通過對破壞、損毀文物的當事人或者單位提起民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟，要求其承擔相應的公益損害賠償責任。而且，追究的公益損害賠償款也可直接用于文物修復或保護。

民事公益訴訟，單獨提起的較少

南方周末：2019年至今，針對文物保護，全國檢察機關大約提起了多少行政公益訴訟案件呢？

胡衛列：根據我們的統計，2019年至2021年，全國檢察機關在文物和文化遺產保護領域共提起行政公益訴訟84件。

需要強調的是，在案件審理過程中，如果行政機關已經依法履行職責，我們檢察機關在實現全部或者部分訴訟請求的情形下，可以撤回起訴或變更訴訟請求。畢竟檢察機關提起公益訴訟的目的是維護國家利益和社會公共利益，不是為訴而訴，這樣也可以提高訴訟效率，節約司法資源。

南方周末：在文物保護案件中，除了行政公益訴訟，還有民事公益訴訟。檢察機關一般什么情況下會提起民事公益訴訟呢？目前處理的民事公益訴訟案件大概有多少？

胡衛列：據統計，2019年至2021年，全國檢察機關共立案辦理文物和文化遺產保護領域民事公益訴訟案件（含刑事附帶民事公益訴訟案件）共計154件，其中以刑事附帶民事公益訴訟案件居多，單獨提起民事公益訴訟的較少。

在文物保護公益訴訟中，檢察機關綜合運用刑事追訴、公益訴訟等手段增加侵權行為的違法成本，充分發揮刑事、公益訴訟檢察職能作用實現公益保護目的。針對破壞、損毀文物的當事人或者單位，統籌追究其刑事責任和公益損害責任，加大警示力度，預防潛在的違法犯罪行為，并保證受損文物切實得到修復。

例如，在新疆維吾爾自治區博樂市檢察院辦理的謝某某等9人涉嫌盜掘古文化遺址、古墓葬民事公益訴訟案中，檢察機關在追訴犯罪的同時，準確認定公益受損情形，明確修復責任和費用，依法追究公益賠償責任，確保被破壞文物得到專業有效的修復。

南方周末：在具體的司法實踐中，什么情況下會提起行政公益訴訟呢?

胡衛列：提起行政公益訴訟，一般需要滿足三個條件：首先，案件已經過檢察建議程序。實踐中，絕大多數案件通過提出檢察建議就能達到督促行政機關整改的效果。提起行政公益訴訟的只是少數，主要是針對公益損害突出、職能交叉或者本地有重大影響的案件；其次，行政機關在收到檢察建議后仍沒有依法全面履職；最后，我們檢察機關跟進調查后，發現國家利益或者社會公共利益仍持續處于受侵害狀態。

南方周末：發出檢察建議后，你們如何判斷行政機關是否依法全面履職呢？

胡衛列：對此，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》作出了明確規定。最高檢副檢察長張雪樵強調，判斷行政機關是否依法全面履職，首先，要從行為要件上看，行政機關的履職行為是否有效制止了違法行為人侵害公益的違法行為；其次，要從結果上看，行政機關的履職行為是否有效保護了國家利益和社會公共利益；最后，要從職權上看，行政機關是否依法全面履行職責，是否窮盡了法律法規規章賦予的監管手段。

當然，對于一些特殊情形，比如，雖然行政機關主觀上有整改意愿，也依法作出了行政決定或制定了整改方案，但由于季節氣候、施工條件、工期等客觀原因的限制，在通常為兩個月的檢察建議回復期內無法整改完畢的，我們也不會機械地認定未依法全面履職。這時可以適用中止審查的規定，給行政機關預留一定的整改時間。行政機關在中止審查的原因消除后還未整改到位的，我們就恢復審查，繼續跟進監督。

私有產權文物的保護難題

南方周末：檢察機關在探索開展文物和文化遺產保護領域公益訴訟檢察工作中，還存在哪些難題嗎？

胡衛列：其實，最重要的問題是，文物和文化遺產保護的法律體系還不完善。這主要體現在監督范圍、立案標準、調查取證、提起訴訟等環節缺乏有效的實體和程序法律依據。

大家也知道，目前文物保護主要依托是生態環境和資源保護、國有財產保護、英烈保護領域開展的，但是這三類保護方式缺乏針對性和系統性，還不能滿足當前文物和文化遺產保護傳承的司法需求。

其次是，不少文物保護還涉及歷史遺留問題和重大民生問題。除了我們檢察機關和文物部門銜接配合之外，還需要規劃、住建、交通、文旅、公安、民政等多部門協同協作，共同推動地方黨委政府嚴格履行監管責任與主體責任。

還有，一些私有產權文物以及未納入文物保護單位的不可移動文物，還沒有得到有效保護，我們尚未形成全社會廣泛參與的局面。

南方周末：部分文物可能還面臨著人為破壞損毀的隱患，檢察機關如何督促消除呢？

胡衛列：各級檢察機關通過行政公益訴訟或者民事公益訴訟強化法律監督，努力消除人為造成的文物安全隱患。

比如，敦煌三危山下莫高窟建設控制地帶內，5家石料廠和砂礦違反文物保護禁止性規定，在作業過程中炸山采石，亂挖亂堆，破壞山體形貌，生產作業產生的粉塵對莫高窟的生態環境、景觀形象和文物安全造成了危害隱患。

對此，甘肅省敦煌市檢察院督促市文體廣電和旅游局、市自然資源局、市應急管理局、酒泉市生態環境局敦煌分局等4家行政單位依法履行監管職責，相關企業陸續遷出。

南方周末：除此之外，像一些文物古建筑可能還存在消防安全風險，又如何消除風險？

胡衛列：檢察機關針對一些文物保護單位安全防范設施設備不健全，缺乏文物安防、消防等專業技術人員，不同程度存在文物安全隱患的現狀，通過公益訴訟積極督促整改。

比如，在保護江西宜豐的熊雄烈士故居的行政公益訴訟案中，附屬建筑“培蘭書屋”曾遭火災，仍未得到有效恢復，還面臨損毀風險。

宜豐縣檢察院就積極協助縣文旅局、芳溪鎮政府解決履職中的問題和困難，指導制定整改方案，爭取維修資金，對殘留建筑進行修復，對燒毀部分恢復原貌，協同提升文物保護質效。

南方周末：二十大報告在提及嚴格公正司法時，指出要“完善公益訴訟制度”。最高檢在2020年曾表示，文化遺產保護行政公益訴訟將會是檢察機關未來工作的重點領域。那最高檢在文化遺產保護的工作上有什么新的想法和規劃嗎？

胡衛列：首先，我們需要不斷完善文物和文化遺產保護法律體系。我們會及時跟進相關領域立法進展，與相關部門加強溝通協調，積極推動在修訂相關法律法規時，增設檢察公益訴訟條款，授權檢察機關對妨害文物和文化遺產保護利用、損害國家利益和社會公共利益的行為依法提起公益訴訟。

其次，我們需要加強案例指導和執法司法規范化建設。我們將與文化和旅游部、國家文物局等相關部委會商，聯合就文物和文化遺產保護公益訴訟涉及的立案標準、證據規則、訴訟請求、修復方案等出臺規范性文件，在線索移送、信息共享、調查取證、專業支持、聯合督辦、調研培訓和案例發布等方面加強協作。

此外，我們將爭取加入相關領域部際聯席會議，加強與相關職能部門的協同配合，進一步增強行政執法與刑事司法、公益訴訟檢察的銜接協作，為文物和文化遺產保護不斷貢獻檢察智慧和檢察力量。

南方周末記者 魏翠翠 韓謙