日前，國務院辦公廳發布《關于推廣行政備案規范管理改革試點經驗的通知》，要求各地區各部門高度重視行政備案規范管理工作，加強行政備案規范化、法治化建設。

在簡政放權之下，不少原本的行政審批項目改為備案。行政審批或者許可，意指只有經過審批許可之后，才能從事特定的活動。而備案則不同。備案是備案人向行政機關告知相關情況，除非有法定事由，否則行政機關并沒有權力不予備案。而且，即使行政機關不予備案，也不妨礙公民和機構從事相關活動。

比如，根據《物業管理條例》規定，小區業委會應該在選舉產生30日內，向房管局和街道辦、鄉鎮政府備案，也就是說，要通知這些部門，小區已經選出了業委會，成員分別是哪些人。還有法規要求，企業從事特定的業務，需要向相關部門備案，也就是告知該部門，本企業在從事這些業務。

《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》《優化營商環境條例》都規定，嚴禁以備案、登記等方式變相設置實施行政許可。國辦上述文件也強調，對行政備案事項，不得規定只有經行政機關審查同意，企業和群眾才能從事相關特定活動。

然而在現實中，備案異化為許可的現象依然存在。比如業委會的備案，有不少地方的房管部門或鄉鎮政府以業委會選舉過程有爭議為由不予備案。業委會選舉本是物業小區內部自治事務，即使選舉過程有爭議，也應該由有異議的業主向法院提起訴訟來解決。相關部門對選舉產生的業委會予以備案，是其法定職責，如果不予備案，就是行政不作為。多起業委會訴房管部門或街道辦的行政訴訟，法院都判決業委會勝訴，就是這個道理。

此外，還存在隨意增設備案事項等現象。行政許可法明確規定，除了法律、行政法規、地方性法規和省級政府規章外，其他規范性文件一律不得設定許可，哪些事項可以設定許可，也有嚴格的規定。但行政備案領域沒有統一的規定，很多部門都出臺規定給自己增加備案的權力，甚至沒有地方立法權的區縣級政府部門也能制定文件，要求備案。有學者研究發現，不少地方行政備案事項過多過濫，而依據的法律文件層級相對較低，幾個地方城市所實施的備案事項中，除法律、行政法規所設定之外，多數依據的是市政府及其部門制定的地方政府規章和規范性文件，少有由地方人大通過的地方性法規。

鑒于此，有必要制定行政備案條例乃至行政備案法，對行政備案進行規范，厘清哪些類型的事項可以設立備案，哪一級政府部門有權設定備案事項，應該備案卻不備案可以給予哪些處罰等等。值得注意的是，對不備案的處罰，也應該大大低于未獲行政許可就從事特定活動的處罰；如果提交了備案資料，而備案機關沒有履行職責予以備案，則不能處罰備案人，而應該由備案機關承擔責任。

南方周末評論員