“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”，作為一項持續的制度改革要求，被寫入二十大報告中。這也意味著，新發展階段中國農村宅基地制度改革，有了新的發展方向。

作為對農村利益影響較大的制度安排，宅基地制度改革在近些年里一直受到中央層面的關注。如今年中央一號文件繼續提出“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”，這也是自2020年開展新一輪農村宅基地制度改革試點以來，中央一號文件連續4年用同樣的表述對宅基地制度改革試點工作進行部署。也是自黨的十八大以來，中央一號文件第11年強調要改革完善農村宅基地制度。

在今年全國兩會上，推進農村宅基地制度改革的議題也同樣受到諸多代表委員的關注。

全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明，就提交了一份《關于推進農村宅基地制度改革，拓寬農民財產增收渠道的建議》。

蔡繼明在建議中呼吁，賦予農村宅基地完整的用益物權和擔保物權，應允許集體土地所有權人設置建設用地使用權，并取消對集體土地入市不必要的限制，擴大宅基地使用權流轉范圍。

↑全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明 受訪者供圖

呼吁：

賦予農村宅基地

用益物權和擔保物權

如何拓寬農民財產增收渠道？推進農村宅基地制度改革是重點。

蔡繼明認為，在傳統計劃經濟體制下，農村集體所有的宅基地使用權只能由集體經濟組織成員申請并無償取得，具有一定的福利性質，是為了保障農村居民住有所居，這與給城市居民分配福利房大同小異。

“隨著經濟的發展、收入水平提高和人口流動，越來越多的城鄉居民不僅實現了住有所居，甚至擁有了多套住房，此時房屋除了居住功能，作為一種不動產，更多地具有了財產屬性。”蔡繼明這樣說。

因此，蔡繼明建議通過進一步修改和完善相關涉地法律（包括《民法典》 和《物權法》 《土地管理法》《城市房地產管理法》《擔保法》等），賦予農村宅基地與城鎮住宅建設用地同等的用益物權，特別是收益權。

另一方面，要實現集體土地和國有土地同地同權，需要賦予農村宅基地完整的擔保物權。“擔保物權的有效實現，必須建立于土地要素可在城鄉之間自由流動的基礎之上。”

蔡繼明介紹，目前正在全國104個縣（市、區）和3個設區市進行的第二輪農村宅基地制度試點改革，其中一個重要內容就是探索農村宅基地使用權抵押融資。“只有拓寬農村宅基地使用權的流轉范圍，提高其作為抵押物的處置效率，金融部門才愿意接受宅基地抵押，否則抵押貸款業務將會因為抵押物變現范圍受限、成本較高、風險過大而無法推行。”

“我國現行土地制度弊端之一是城鄉土地分割，同地不能同權，具體表現就是農村集體土地沒有建設用地使用權。”蔡繼明說，建設用地使用權本屬于用益物權，但在《民法典》的規定下，建設用地使用權僅限于國有土地。

蔡繼明還表示，據統計，我國農村現有集體建設用地約19萬平方公里，相當于城鎮建設用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農村目前常住人口不足40%，數千萬畝宅基地長期處于閑置或低效利用狀態。《土地管理法》（2019年修正）只允許農村集體“經營性”建設用地入市，其他農村集體建設用地仍無法與城市建設用地同等入市，農用地更是如此。

“所謂存量的集體‘經營性’建設用地（即原有的鄉鎮企業用地）只占集體建設用地的14%，且大部分已經被占用，僅靠如此少量的農村集體土地入市，根本不足以搭建起城鄉統一、競爭有序的建設用地市場。”為此，蔡繼明建議，應允許集體土地所有權人設置建設用地使用權，并取消對集體土地入市不必要的限制，擴大宅基地使用權流轉范圍。

○對話蔡繼明

農民對于擴大宅基地流轉范圍

獲取財產收益有強烈訴求

紅星新聞：有觀點認為，宅基地是農民最后的保障，賴以生存的庇護場所，宅基地入市交易會對農民利益造成傷害。對此觀點，您怎么看？

蔡繼明：根據《民法典》的一般規定，財產特別是不動產的所有權人可以在其上設置用益物權和擔保物權，而其用益物權既包括占有權和使用權，也包括通過出租、入股、轉讓獲取收益的權能。目前，福利房、保障房、經適房等因其產權不完全而流通受限，城市居民對其需求大幅下降。同樣，我們在調研中發現，農民對于擴大宅基地流轉范圍，獲取財產收益也有著強烈的訴求。

另一方面，我國已處在工業化后期和城市化快速發展時期，農業并非農村居民唯一的就業謀生領域，農村的住房對于大多數進城務工并有了穩定就業崗位的農業轉移人口也不是不可或缺的唯一居住場所。近3000萬畝宅基地出現閑置，即使是留在農村繼續從事農業生產的居民，由于年輕的家庭成員大都進城務工甚至在城鎮定居，其居住空間也遠遠超出實際需要。在這種情況下，以保護農民利益為名限制宅基地流轉，則堵塞了農民獲得財產性收入的渠道。

當然，從法律法規和政策上允許農村宅基地流轉抵押，并不是要強制農民一定要這樣做，農民也是理性群體，是否出租、轉讓其宅基地使用權，是否通過抵押其房地產融資，我們應該相信農民會做出合乎常理的選擇。城市居民是否到農村買房或租地或與農民合作建房，金融機構是否接受農民宅基地使用權作為融資抵押，也都會做出風險-收益評估。政府只需消除人口、土地、資本等生產要素在城鄉之間自由流動的障礙，維護市場秩序，保護權利人合法權益，而無須任何擔心和擔保。

要賦予農村集體土地所有權人

與城市國有土地所有權人同等權利

紅星新聞：根據《民法典》第344條規定：建設用地使用權是指建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益，利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施的用益物權；根據《民法典》第362條規定：宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用，利用該土地建造住宅及其附屬設施的用益物權。通過對比我們發現，前后兩條規定的主要差異在于用益物權中是否包含“收益權”。您認為如何才能做到城鄉建設用地特別是其中的宅基地同地同權？

蔡繼明：首先，要按照一般特殊的邏輯關系，消除有關用益物權的特殊規定與一般規定的矛盾。《民法典》第323條規定“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”，這是《民法典》關于用益物權的一般規定，“收益權”是明確包含在其中的。而根據《民法典》第344條規定，作為用益物權特殊形式的國有建設用地使用權也同樣是包括收益權的。這里的用益物權特殊定義與一般定義是一致的。如《民法典》第362條規定，同樣作為用益物權特殊形式的農村宅基地使用權，則排除了收益權，這不僅凸顯了農村集體宅基地與城市住宅建設用地不平等的地位，而且違反了與用益物權一般定義相一致的邏輯規則。

其次，要賦予農村集體土地所有權人與城市國有土地所有權人同等的發展權，即允許農村集體土地所有權人在自己的土地上設置與城市國有土地相同的“建設用地使用權”。

《民法典》第241條規定，“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。”按照《民法典》這一有關所有權人的權利所做出的一般規定，既然城市國有土地所有權人可以在國有土地上設置建設用地使用權（即用益物權，見《民法典》第344條），農村集體土地所有權人也應該有權在集體土地上設置建設用地使用權。事實上，《民法典》所界定的建設用地使用權僅限于國有土地（包括城市住宅建設用地）而不包括集體土地。按照《土地管理法》，集體土地要搞建設，必須首先征收為國有土地，這就否定了農村集體土地所有權人按照《民法典》有關所有權的一般規定所應該擁有的發展權即設置建設用地使用權的權利，使城鄉兩種公有土地所有權處于不平等的地位。

為此，要賦予農村集體土地所有權人與城市國有土地所有權人同等的權利，從而使城鄉建設用地特別是其中的宅基地同地同權，需要將《民法典》第344條修改為“建設用地使用權人，依法對國家所有的土地和集體所有的土地享有占有使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”，將《民法典》第十三章標題“宅基地使用權”修改為“農村住宅建設用地使用權”，將第362條修改為“農村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施”。只有這樣，才能保持《民法典》有關所有權和用益物權一般規定與特殊規定的一致性，從而為相關下位法的修改提供邏輯一致的上位法依據，為深化土地制度改革提供法律依據。

為農村宅基地制度改革試點建言

改革需依法進行

紅星新聞：2020年9月，農業農村部在全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動的新一輪農村宅基地制度改革試點，重點圍繞宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，在探索宅基地使用權流轉制度、探索使用權抵押制度、探索自愿有償退出機制等方面開展改革試點。您是否關注部分地區的試點情況？對這一輪改革試點有何建議？

蔡繼明：我曾帶領清華大學政治經濟學研究中心師生和民進中央經濟委員會委員聯合民進浙江省委會，于2021年5月對3個地級試點市之一紹興市的宅基地改革試點情況進行過實地考察和入戶訪談。在調研中我們發現，農戶“退宅”積極性不高，主要原因是宅基地退出補償機制有待完善；農房抵押貸款難以推行，主要原因是宅基地只能在集體經濟組織內部轉讓，農房抵押物處置困難；工商資本不愿對農業長期投資，主要原因是農地和宅基地使用期限過短；地方政府和基層干部對試點改革有所顧慮，主要原因是缺乏授權改革的法律依據。

調研結束后，我們一方面寫出調研報告，針對上述試點改革中存在的問題提出了改進措施，該報告以民進中央名義轉送給了中共中央、國務院領導同志。另一方面我以全國人大財經委委員的名義，向全國人大常委會反映了新一輪農村宅基地制度改革試點由于尚未得到全國人大常委會授權調整相關法律，以致造成試點地區在改革中受到現有法律的限制而存在的顧慮。不久，全國人大常委會就對國務院做出了試點期間調整相關法律的授權，使新一輪宅基地制度改革納入了依法改革的渠道。

紅星新聞記者 李文滔 實習生 牛赫

編輯 彭疆 責編 官莉