劉奇洪/文滬蘇浙三地政府聯合印發的《上海大都市圈空間協同發展規劃》，把上海大都市圈城市體系分為了頂級全球城市、綜合性全球城市、專業性全球城市、全球功能性節點、全球功能支撐性節點五個層次。

上海臨港新片區與寧波、蘇州相同，定位為第二層次的綜合性全球城市，與上海共同組織全球核心功能。與寧波、蘇州相比，上海臨港新片區優勢明顯，劣勢也非常明顯，“補短板”是目前主要任務。

圖1：上海大都市圈城市體系圖

表1：上海大都市圈城市構成

上海臨港新片區功能定位

上海臨港新片區位于上海大治河以南、金匯港以東（包括小洋山島以及浦東國際機場南側區域），總面積873平方公里，由核心承載區、戰略協同區兩部分組成。

其中，核心承載區為臨港新片區管委會經濟管轄范圍，面積為386平方公里（包含先行啟動區——上海自貿試驗區臨港新片區）；戰略協同區主要指臨港新片區其他范圍內現奉賢、浦東、閔行管轄區域，面積約為456平方公里。

圖2：上海臨港新片區區位

按照“整體規劃、分步實施”原則，上海臨港新片區先行啟動區——上海自貿試驗區臨港新片區，包括了臨港地區南部區域（76.5平方公里）、小洋山島區域（18.3平方公里）、浦東機場南側區域（24.7平方公里）三部分，總面積119.5平方公里。

圍繞綜合性全球城市發展目標，《上海大都市圈空間協同發展規劃》對上海臨港新片區功能定位：一是集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地；二是統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐；三是企業走出去發展壯大的重要跳板；四是更好利用兩個市場兩種資源的重要通道；五是參與國際經濟治理的重要試驗田。

上海臨港新片區優勢與劣勢

與同樣定位為綜合性全球城市的寧波、蘇州相比，上海臨港新片區優勢突出：

一、洋山港是全球最大集裝箱港口上海港的最大碼頭作業區，擁有全球最多的洲際遠洋集裝箱航線，能夠停泊世界最大集裝箱船舶，2021年洋山港集裝箱吞吐量2281.3萬標箱，占到了上海港集裝箱吞吐量（4703萬標箱）的47.5%；

二、浦東國際機場是中國貨物吞吐量最大的機場，2021年貨物吞吐量達到3982616噸，為全球貨物吞吐量排名第三的國際機場；

三、上海臨港新片區為上海自貿試驗區重要組成部分，享有海內外客商貿易自由化、便利化所有政策。

上海臨港新片區優勢突出，劣勢同樣也明顯。與寧波、蘇州相比，上海臨港新片區真正劣勢不在于發展歷史短、城市化水平低、經濟總量小，而在于與其發揮的功能相比，上海臨港新片區存在兩大“硬傷”：一是與上海大都市圈“8”城市之間，缺乏便捷的陸上交通聯系，同時，除了“水水中轉”便捷外，無法做到“水陸中轉”便捷；二是自身沒有構建起以企業為主體、市場為導向、產學研用相結合的協同創新生態系統。

一、上海臨港新片區難以克服的陸上交通“瓶頸”。上海臨港新片區作為中國最大的對外門戶，缺乏與直接腹地連接的陸上便捷通道，擔當國內國際雙循環相互促進平臺或載體有難以克服困難。

上海臨港新片區地處上海大都市圈的沿江沿海區域特色功能走廊和環杭州灣次級發展走廊交匯處，但作為對外門戶的洋山港和浦東機場通達蘇州、無錫、常州、湖州和南通、嘉興大部分區域非常不便：

一是現有陸上汽車運輸均經過車流量大且公路等級不高（一些路段甚至還是雙向四車道）的上海繞城高速公路或外環高架路/高速公路，道路擁擠、交通噪聲、尾氣排放等影響了上海城區發展；

二是由通往洋山港后方貨場（蘆潮港站）的鐵路（金山鐵路——浦東鐵路）從閔行出發，穿越閔行、松江、奉賢等區，不僅擾民，而且客貨共線，現主要定位上海市域客運專線（上海南站——金山衛站），集裝箱運輸能力有限；

三是按照上海大都市圈鐵路網規劃建設，未來洋山港通往“1+8”城市陸上貨運通道依然不暢，現處于建設中的客貨共線鐵路滬蘇通鐵路二期（江蘇太倉——上海浦東四團）和處于杭州灣北岸的滬乍杭鐵路在未來貨運能力有限，尤其滬蘇通鐵路一期、南沿江高速鐵路、北沿江高速鐵路、蘇錫常城際鐵路匯集江蘇太倉鐵路樞紐后，僅有一條客貨共線的滬蘇通鐵路二期通往洋山港集裝箱陸域堆場的四團貨站，出于服務浦東國際機場客運需要，將主要開行鐵路客運，不可能有富余運力讓位集裝箱鐵路運輸；

圖3：運力緊張的滬蘇通鐵路二期難以滿足洋山港貨運需要

四是上海臨港新片區洋山港開辟了通往各大洲主要港口的集裝箱航線、浦東國際機場開辟了通往全球主要機場的國際客貨運航線，但快速發展的國際貨運列車因滬蘇通鐵路二期（太倉——四團）運力緊張，難以達到上海臨港新片區。也就是說，上海臨港新片區只有“海上絲綢之路”、“空中絲綢之路”，而很難開辟“陸上絲綢之路”，導致不能真正實現全球資源配置，開放樞紐門戶功能也大打折扣。

二、上海臨港新片區科技創新基礎薄弱。上海臨港新片區在功能上要成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地和高端“臨港產業+臨空產業”基地，目前僅有的科教資源和企業還無法支撐應有功能發揮。

在科教資源方面，上海臨港新片區主要匯集了在全國排名不是特別領先的兩所“海”字招牌大學——上海海洋大學、上海海事大學，專業雖全，但要作為未來戰略型產業——海洋產業的科技創新策源主體還有差距；盡管發展航空產業有毗鄰浦東國際機場優勢、發展航天產業擁有洋山港便于大型設備運輸優勢（中國已建立山東煙臺火箭海上發射基地/東方航天港、海南文昌衛星發射中心，航天產業臨港發展便于火箭衛星運輸），但缺乏真正航天研制機構；作為臨空產業的芯片產業和生物醫藥及醫療器械產業，適合浦東機場南側區域布局，若不作為張江科技城外溢產業采取獨立發展方式，明顯缺乏科教資源支撐；以特斯拉為龍頭的智能網聯新能源汽車產業，目前只有企業，沒有產業集聚。

由于洋山港和浦東國際機場國際貨物中轉業務發展不足，導致國際中轉貿易比重偏低，加上上海臨港新片區沒有建立大宗商品全球交易平臺、跨國公司區域總部入駐少、中國企業沒有以此作為走出去的跳板，導致上海臨港新片區離岸業務發展不足，沒有成為統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、利用兩個市場兩種資源的重要通道。

上海臨港新片區發展路徑

上海臨港新片區作為綜合性全球城市，要作為中國高端經濟（高端制造、數字經濟、金融服務、科技創新）參與并引領國際分工，引導中國經濟不斷晉級。

一、上海臨港新片區是中國高端“臨港產業+臨空產業”最大集聚地，發揮上海臨港新片區大型大批高端裝備業出產整機、整車（火箭衛星、大型風電機組、新能源汽車、大型飛機）帶頭作用，與遍布于上海大都市圈的“專精特新”企業建立產業技術創新聯盟，推進協同創新、協同生產，真正成為中國企業尤其是廣大中小企業走出去跳板；

二、利用毗鄰浦東國際機場的區位優勢，建立面向海內外科技人才的創新創業孵化器，使這些孵化器成為上海大都市圈各城市的離岸孵化器；

圖4：海內外科技人才創新創業協同

三、針對科教資源薄弱情況，把一些科研院所、大學遷入上海臨港新片區，或在上海臨港新片區建立分院和校區。其中，可考慮把上海對外經貿大學、上海航天技術研究院（八院）遷到上海臨港新片區或建立校區或分院；

四、完善交通體系，一方面提升上海市區高速公路等級，通往上海臨港新片區雙向四車道高速公路拓寬為雙向八車道，另一方面北沿江高速鐵路（滬渝蓉高速鐵路）江蘇太倉到上海北站（寶山站）段延伸到上海東站，未來滬蘇通鐵路貨運為主、客運為輔，南沿江高速鐵路、蘇錫常城際鐵路往上海北站、上海東站過太倉站后均走北沿江高速鐵路；

五、由上海臨港新片區在江蘇省張家港港、太倉港主導創建自貿試驗區，使其成為上海臨港新片區接軌“陸上絲綢之路”平臺，利用滬蘇通鐵路、寧啟鐵路、新長鐵路釋放的運能和張家港、太倉港到洋山港班輪的返程運力，開通由太倉港、張家港始發歐洲、中亞集裝箱班列，反向承接第三國過境洋山港通往歐洲、中亞集裝箱，使上海臨港新片區真正成為“海上絲綢之路”、“陸上絲綢之路”、“空中絲綢之路”樞紐；

圖5：上海臨港新片區對接陸上絲綢之路圖

六、盡快規劃建設上海臨港新片區通往金華（義烏）貨運鐵路，由滬乍杭鐵路嘉紹公路大橋西側跨越杭州灣，進入紹興、諸暨，進入義烏，繞過杭州，一方面承接來自滬昆鐵路集裝箱貨運，另一方面反向承接第三國過境洋山港，經金華（義烏）通往歐洲、中亞、東南亞等地集裝箱。

（作者為河海大學區域和城市高質量發展智庫首席專家）