出品|搜狐智庫
編輯|王曉旭
近期，延長保交樓貸款支持計劃實施期限、指導銀行調整存量個人住房貸款利率、“認房不認貸”等一系列樓市政策優化調整，房地產市場看似有回暖態勢，但據搜狐智庫了解，多位專家表示，這些政策難以解決房地產根本問題。
大城市房價居高不下，房地產泡沫巨大，2020年，我國住宅總價值是 GDP 的四倍。但與此同時，農村千萬畝宅基地卻長期處于閑置或低效利用狀態。2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。
大量宅基地長期處于閑置或低效利用狀態，與城鎮化進程不無關系。從城鄉人口比例來看，據2020年第七次人口普查數據，在全國人口中，居住在城鎮的人口為901991162人，占63.89%；居住在鄉村的人口為509787562人，占36.11%。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮人口比重上升14.21個百分點。
城鎮化進程中，人口流動呈現多點集聚化和范圍就近化的結構性轉變，即從原來的向北上廣等特大城市的單點集中式流動轉變為向經濟發達地區的多點集聚式流動，從跨省流動為主轉變為省內流動為主。并且，我國流動人口總量大幅擴增，從2010年的22143萬人增加至2020年的37582萬人，增長了69.73%。
雖然大量農村人口進城，但是買房安家卻并非易事。在中國城鎮化進程中，常住人口和戶籍人口城鎮化率存在較大差距，而進城農民構成了這個差值的主體。農民進城買房的選擇大都受家庭經濟條件的影響。
近年來，雖然城鄉收入差距在逐年縮小，但是依然存在較大差距。2020年城鄉居民人均可支配收入比值為2.56，仍停留在改革開放初期的水平。
城鎮化過程中，人口分布應該達到什么樣的布局？我國城鎮化到此階段，將會面臨哪些挑戰？解決高房價的根本途徑是什么？農民收入低的根本原因在哪，如何提高農民收入？
致知一百人對話清華大學社會科學學院政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授，就以上問題展開對話。
以下為對話精編：
致知100人：人口流動為什么會呈現出多點集聚化和范圍就近化的結構性轉變？
蔡繼明：一方面是十三五期間中央政府對特大超大城市人口規模嚴格限制的結果，另一方面是特大超大城市房價居高不下，農民工進城難以落戶，遷徙人口難以定居，越來越多的流動人口不得不退而求其次，由特大超大城市轉向中等城市和小城鎮。
需要特別關注的是，2010-2019年，我國農民工總量從24223萬人增至29077萬人，增量從1245萬降至241萬，增速從5.4%降至0.8%。其中，在鄉內就地就近就業的本地農民工從8888萬人增至11652萬人，增速從超過5%放緩至0.7%；到鄉外就業的外出農民工從15335萬人增至17425萬人，增速從5.5%降至0.9%。在外出農民工中，進城農民工從2017年的13710萬人降至2019年的13500萬人。
國家統計局每年發布的《農民工監測調查報告》顯示，從2010年開始，跨省就業的農業轉移人口數量占全國農業轉移人口的比例從31.36%不斷下滑（2021年為24.38%）。從2015年開始，跨省農業轉移人口的總數更是開始出現下降，2015年-2021年下降了615萬人。
致知100人：您認為城鎮化的過程中，人口分布應該達到什么樣的布局？為什么？
蔡繼明：應該優先或加快特大超大城市發展，嚴格限制小城鎮盲目擴張。到2035年，城市化水平有望提升至75%左右，城鎮人口將較2020年新增約1.6億人。在城市規模結構上，城鎮新增人口將主要分布在全國19個城市群，特別是其中的長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等大城市群，同時大城市、大都市圈人口將進一步集聚。
致知100人：您覺得哪種人口流動方式對于經濟發展，以及居民收入的提高會更好，原因是什么？
蔡繼明：除作為首都的北京外，放開對所有特大超大人口城市人口規模的控制，讓來自不同地區具有不同就業稟賦和擇業生活偏好的群體自由選擇在不同規模城市就業定居。人往高處（收入水平高的城市）走，水往低處流，當地區人口差距與GDP差距接近時，地區人均GDP差距自然會縮小。
致知100人：城鎮化率30%—70%一般被認為是城鎮化快速發展區間。目前接近70%的階段，會面臨哪些挑戰？如何讓城鎮化走得更好更快？有何政策建議？
蔡繼明：2021年我國常住人口城鎮化率65.22%，雖然高于全球平均水平，但2019年我國已經進入中高收入行列，而中高收入國家的城鎮化率平均為66%，高收入國家則平均為81%，美國為82.1%、德國77.3%、日本91.5%、俄羅斯74.3%、巴西86.3%、南非65.9%的水平。
不僅如此，2021年，我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差18.02個百分點，大約2.2億被統計為城鎮常住人口但沒有城鎮戶籍的農民工（及其家屬）與有戶口的城居民相比，在住房、就業、醫療、社會保障、子女教育，乃至養老等方面都存在著很大的差別。而在9億多城鎮常住人口中，除了居住在685個縣級以上城市的“市民”，還有近3億是居住在2.1萬個建制鎮（包括城關鎮）中的“鎮民”，考慮到建制鎮在基礎設施、公共服務以及現代化水平方面和一般的城市有很大的差距，如果扣除這些鎮民，我國常住人口城市化率會遠低于常住人口城鎮化率。
總之，我國的城市化水平不是高了，而是還不夠高，城市化速度不是快了，而是還不夠快，行百里路半九十，在十四五期間，還必須加快城市化進程，要遵循優先大城市（包括500萬人口以上的特大城市和1000萬人口以上的超大城市）的發展路徑，以中心城市和都市圈城市群為主要載體，完善土地、戶籍、轉移支付等方面的相關政策，進一步提高中心城市和都市圈城市群的綜合承載力，促進遷移人口穩定落戶，在全國形成“兩橫三縱”的城市化發展格局，實現“集中均衡”的城市化發展戰略。
致知100人：大城市房價居高不下，與此同時，人口向大城市集聚。解決高房價最根本的途徑是什么？2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。閑置的宅基地如何讓流轉起來，高效利用？
蔡繼明：大城市房價居高不下，而農村大量住宅閑置，這主要是由我國城鄉建設用地資源計劃配置造成的。我國目前全國三分之二人口常住在城鎮，但城鎮建設用地只占全國建設用地的三分之一，反之，三分之一人口常住鄉村，但村莊用地卻占全國建設用地的三分之二。
另一方面，近年來中央政府每年新增城鎮建設用地的分配在從東部向中西部傾向，這也是導致東部一線城市住宅用地短缺出現房價泡沫，而中西部建設用地過剩，人走城空，住房庫存積壓的主要原因之一。
解決上述問題需要同步推進城鄉土地產權同權化和土地資源配置市場化改革，賦予集體所有的村莊用地與國有城市土地同等的建設用地使用權和完整的用益物權，深化征地制度改革，擴大農村集體建設用地與國有建設用地平等入市的范圍，通過城鄉建設用地增減掛鉤等形式，盤活農村閑置的住宅用地，擴大城鎮建設用地特別是住宅用地的有效供給，通過降低地價大幅度降低房價，從而降低農民工進城落戶的住房門檻。
致知100人：農民收入低的根本原因在哪？如何增加農民收入，應從哪方面入手？
蔡繼明：我國農業勞動生產率遠低于二、三產業。我國2014年以農業就業人數與農業增加值衡量的農業勞動生產率只及2006年高收入國家的9.9%、歐元區國家的11.8%、日本的14.4%、美國的41%。這些發達國家的農業勞動生產率已達到其工業勞動生產率的一半上下，而我國的農業勞動生產率只有第二產業勞動生產率的1/5。2020年我國第一產業增加值只占GDP的7.7%，但農業從業人員則占了全國從業人員的23.6%，二者之比為0.28，而1952年，二者的比值為0.60，這表明我國農業勞動生產率與第二、三產業勞動生產率的相對差距是逐年擴大的。
我國農業勞動生產力低的技術成因是戶均土地經營規模過于狹小：根據農業農村部2021年的數據，全國農村經營耕地10畝以下的約2.1億農戶，農戶戶均經營規模只有7.46畝。法國農民戶均土地 630畝 、美國 2550 畝、加拿大 4500 畝、巴西 1050 畝、韓國23.33畝、日本48畝。世界銀行將戶均耕地低于2公頃（30畝）的定義為小農。我國農村戶均土地不足這一定義的四分之一，可謂超小農、小小農。
要培養農民增收的長效機制，必須通過加快推進農業轉移人口市民化，使進城務工落戶的農民退出的農地流轉到少數專業化務農的家庭農場，逐步實現農地的規模化經營，才能為農業機械化和農業現代化的實現創造條件。
另一方面，目前我國城鄉居民財產收入差距高達10倍以上，主要原因是農村的宅基地并不具有與城市宅基地同等的用益物權和擔保物權，這一方面堵塞了農民獲取財產收益的渠道，另一方面堵塞了農民獲取抵押貸款的融資渠道。為此，要同步推進鄉村振興和新型城鎮化，消除阻礙土地要素和人員在城鄉之間自由流動的體制機制障礙，賦予農民宅基地擔保物權，允許農村宅基地使用權在城鄉之間自由轉移，促進城鄉融合發展。