【文/北京外國語大學國際關系學院教授 宋微】

為了改變“山姆大叔”在非洲一貫“另有所指”的固化形象，拜登可謂做足了努力。

12月13-15日的美非峰會，拜登政府邀請了49名非洲國家領導人赴華盛頓參加美非峰會。此次峰會是美國時隔八年再度重啟的機制。為此，拜登政府甚至比非洲更加對峰會充滿期待，在議程設置和會議安排上也做足了準備和安排，以期獲得非洲的好感。

但可惜的是，拜登政府的誠意實在略顯不足。

美非峰會極力掩蓋競爭邏輯

此次峰會在議程設置上極力掩蓋競爭邏輯。二戰以來，美國對非洲戰略一以貫之的邏輯是，以應對非洲以外勢力競爭為出發點，表現在冷戰期間將蘇聯和古巴視為戰略對手，凡是蘇、古支持的非洲政治勢力，都是美國必除之而后快的。

冷戰結束后的頭十年，美國認為在非洲已經失去了戰略競爭對手，因此對非援助一度下降，導致非洲度過了“失去的十年”。2000年后，隨著中非合作論壇的啟動，中國和非洲的發展合作取得了舉世矚目的成就，導致美國不得不重新鎖定非洲。

這些非洲國家都心知肚明，也自然對美國沒什么好感。為此，拜登政府在這次峰會主題的設計上花了一番心思，將會議主題聚焦在公共衛生、氣候變化等發展議題，并在長達34頁的峰會議程草案中避免提及“競爭對手”——“中國”沒有出現，“俄羅斯”僅提到兩次。最大限度的避免勾起非洲不好的記憶，不讓非洲覺得自己再度成為美國與他國競爭的戰場。

但是，此舉也引發了美國外交高層的激烈辯論。反對者認為，這固然展現了美方“不想疏遠非洲伙伴”的良好愿望，但是對于中國和俄羅斯在非洲的巨大影響力選擇性忽視、甚至避而不談，無異于將美國對非戰略置于“外交鋼絲”之上，一旦踩空，后果不堪設想。

然而美國高層的擔心確有必要，會議一開始“中國”在非洲的影響力就被頻繁提起，因為這是美國對非外交決策關注的最重要變量，繞也繞不開。對于美國高層來說每個議題領域都有中國因素要分析和應對，競爭邏輯早已成為美國對非政策制定的基因密碼。

圖1：冷戰后美國對非洲的援助 單位：百萬美元 數據來源：OECD.DAC

從3500億美元到3.5億美元

調門上大肆渲染非洲經濟價值。在12月14日召開的美非工商峰會上，拜登上來就深情回顧了他作為奧巴馬副總統時召開工商峰會的場景，并高調宣布“非洲的繁榮對于美國和非洲都非常重要”。

美國已經預見到非洲對全球貿易和投資的重要性將顯著增加，因為到2050年，非洲的年輕人口將增加一倍，達到25億人，占世界人口的四分之一以上，非洲的商業和消費市場將達到16萬億美元。隨著非洲大陸自由貿易區（AfCFTA）的建成，非洲正在成為世界上最大的單一市場。

為此，美非工商峰會設定了四個分議題：美非貿易與投資關系的未來、非洲基礎設施和能源轉型的融資、加強非洲糧食安全，以及推動數字互聯互通，涵蓋了美國關注的方方面面。

即便如此，非洲對于美國企業的市場吸引力不足卻是不爭的事實。僅以數字領域為例，拜登當天宣布了《非洲數字化轉型倡議》，“（我們）與國會合作，投資3500億美元，以促進近5億美元的融資，確保更多的非洲人能夠參與數字經濟。”

不過，在隨后白宮官網公布的拜登講話實錄文字中，拜登所說的“3500億美元”變成了“3.5億美元”，也就是他講話中提到的350這一數字的單位——“十億”（billion）被打上了刪除線，重新改成了“百萬”（million）。

可以說，一場烏龍實則投資縮水，這對于彌補非洲的數字基礎設施缺口來講也實在是杯水車薪。

而反觀中國，基礎設施領域一直是中國對非洲的重點支持領域，以去年為例，中國提供給布基納法索的一個“智慧布基納法索”項目的優惠貸款就達到9000萬美元。該項目已于2021年正式開工，將在布基納法索全國鋪設2200公里光纖網絡；中國援建的巴基斯坦—東非海底光纜也正在穩步建設之中，該光纜將經吉布提，連接巴基斯坦與肯尼亞，還將通過陸地光纜系統連接歐洲，為非洲和中亞地區構建全新的數字高速公路。

據統計，中國為非洲建設了一半以上無線站點及高速移動寬帶網絡，累計鋪設超過20萬公里光纖，幫助600萬家庭實現寬帶上網，服務超過9億非洲人民。

圖2 2004—2020年非洲、亞洲、拉丁美洲及加勒比地區（LAC）3G和4G網絡人口覆蓋率

資料來源：OECD，https://www.oecd-ilibrary.org/development/africa-s-development-dynamics-2021_0a5c9314-en.

550億美元援助背后的政治考量

對于非洲的發展關切恐難到位。盡管在會議第一天美國就宣布了未來三年對非洲提供550億美元援助來支持非洲落實“非盟2063愿景”，并向IMF提供210億美元貸款來幫助中低收入國家應對財政困難。這與美國近年來對非洲年均100億美元的援助體量相比，算是大幅提升了對非洲的援助支持。

然而應該注意到的是，美國對外援助的審批流程十分緩慢，現在的承諾到三年之后才有可能交付，而這550億美元的援助有多少是把正在進行的援助計劃納入其中，新瓶裝舊酒，就十分難說了。

此外，對于最終能獲得多少美國的援助，恐怕也要看非洲國家的政治表現了。

拜登在峰會上宣布支持聯合國安理會常任理事國增加一個非洲國家，并支持非盟加入二十國集團（G20）。看似在外交話語上極力凸顯美國對非洲參與全球治理的支持，實則不然。

G20目前匯聚了主要發達經濟體和新興市場經濟體，是2008年全球金融危機后目前最有效的全球經濟治理工具，而現在南非是其中唯一的非洲成員。非盟的加入當然是好事，也是早前中國和印尼等新興國家倡議支持的。但是美國此時宣布對非盟的支持，卻另有考量。

在全球保護主義盛行的大背景下，美國外交中孤立主義和冷戰思維逐漸占據上風。應對非洲問題也重現了冷戰期間戰略競爭的態勢，將中俄視為主要競爭對手，要求非洲國家站隊美國。

美非戰略將進一步加劇非洲發展風險

非洲卻有自己的外交考慮，半個世紀以來的美非交往并沒有幫助非洲實質性的解決發展難題。因此，在一些問題上的表態，非洲并沒有緊緊跟隨美國。

例如，近來圍繞俄烏沖突的表態上，有不少非洲國家拒絕跟隨西方孤立俄羅斯。2022年7月烏干達總統穆塞韋尼在會見來訪的俄外長拉夫羅夫時，就贊揚俄羅斯是反殖民主義斗爭的“伙伴”，并直言“我們不愿成為他人之敵的敵人”，導致美國大為光火。而且在對待美國發出的“不要與俄羅斯進行經濟合作”的警告，一些非洲國家也置之不理。

基于此，美國不得不加強對非洲的政治影響，2022年8月公布的《美國對非戰略》首次強調了非洲投票權對美國的重要性。而支持非盟加入G2O則是讓非洲國家在國際安全、國際格局、大國競爭的層面上選邊站隊的實質性一步。

盡管美國一再掩飾美非峰會的戰略競爭本質，然而非洲國家卻早已見怪不怪。耽于美國的政治壓力，非洲49國只能陪著美國完成外交“秀”，但是美國對非洲戰略將進一步加劇非洲的發展風險卻是不言而喻的。

多年來，西方國家總是單方面將非洲拖入與中俄的“地緣政治斗爭”，不是迫使非洲國家放棄所謂“有問題”“危險”的中方基礎設施投資，就是炮制“債務陷阱”。這對于當前遭受新冠疫情消極影響的非洲更是雪上加霜。

美國一方面強勢要求中國減免欠發達國家債務，同時卻沒有加大對非洲的發展支持，非洲國家不得不去國際資本市場上舉債，導致了更加嚴重的債務負擔。繼贊比亞成為疫情發生以來第一個主權違約的非洲國家之后，更多的非洲國家陷入了財政困境。如何擺脫做“棋子”的命運同時又能獲得發展籌資，深度考驗著每個非洲領導人的政治修為。

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