11月22日，在2022年金融街論壇上，國家外匯管理局管理檢查司副司長黃卉表示，國際金融監管的共識是金融是特許業務必須持牌經營，凡未持牌開展的金融活動都是非法金融活動，其危害國家經濟金融安全和社會的穩定。這也是金融管理部門不遺余力治理非法金融的原因。但實踐中卻存在監管管合法、不管非法的現象。

非法跨境金融是非法金融的一部分，主要是指涉及資金權益和其他資產發生進出境的非法金融活動。其中匯兌型地下錢莊是最為典型的非法跨境金融。

外匯管理部門一直以來著力協同有關部門打擊治理非法金融活動，2017年以來配合公安機關破獲匯兌性地下錢莊案件2000余次，查處非法買賣外匯案件近萬起，協同整治非法網絡炒作平臺3000余個，有力防范了跨境金融風險。但是隨著時代發展，非法跨境金融活動也發生了很大的變異，為打擊治理帶來了一系列挑戰。

以匯兌型地下錢莊為例，初級階段的地下錢莊違法主體是團伙式的，手段比較原始，主要是通過買賣銀行卡，境外境外刷卡套現等操作方式，典型的是街頭黃牛。2005年之后，隨著互聯網支付的興起，企業化、專業化明顯，操作手段也更加隱蔽，如跨境對敲（境內交割人民幣、境外交割外幣）資金境內境外獨立循環，形式上并不跨境，也有構造虛假跨境貿易或投資，實現資金進出。在2015年以后，區塊鏈、大數據、人工智能等技術在金融領域的探索創新，未來地下錢莊也逐步進入高級階段，平臺違法主體更突出，操作手法專業化、科技化、去中心化、傳導性、隱蔽性更強，危害性更大。

黃卉指出，但是在打擊治理的實踐中，深刻感受到治理地下錢莊等非法跨境金融面臨諸多體制機制的挑戰，有政策、缺法規、管合法，不管非法，在2017年第五次全國金融工作會議上就提出要強化功能監管，但是這一監管原則還沒有在金融的法律法規中完全確立，部分金融領域尚未深化落實，監管管合法、不管非法的現象仍然存在。

現有法規對新金融產品仍存在監管空白，監管無法可依。例如虛擬貨幣的監管問題，特別是泰達幣等與美元資產掛鉤的虛擬貨幣，具有較強的支付結算性質，但是在監管法規體系的建立上還沒有建立健全。

此外，法律境外適用規則不健全，境外數據的采集調查取證難度較大，特別是對于境外投融資等缺乏境外交易數據采集的法規依據，數據監測分難以開展，還有在辦案方面，調查取證往往只能取到境內的單邊政策，境外認定更多依賴執法對象的配合。

而且懲戒力度不夠，違法成本低，非法跨境金融屢打不絕。比如地下錢莊一般按非法經營罪定罪量刑，但據估計80%以上的犯罪人員僅判處三年以下有期徒刑，而且經常受罰。不少人員是累犯，屢打不絕。

對此，黃卉建議在金融立法方面，一是落實好功能監管，將功能監管原則細化落實到金融業務的法律規范之中，強化對非法金融活動應管未管就是失職的意識，切實杜絕管合法不管非法的現象。二是盡快完善非銀行支付機構，地方金融監督管理等領域的立法。三是共同推動完善虛擬貨幣等相關領域立法，加強虛擬貨幣的交易治理，按照不同類型不同功能，將其納入非法支付結算，非法證券或者非法代理等監管范圍。四是研究明確涉及金融安全行政處罰適用5年追訴期的標準或規則，加強對重大金融違法行為的懲戒，提高違法成本。五是研究完善金融活動域外管轄的法律規則，拓寬金融監管執法范圍，真正落實境內外穿透式監管。

在監管執法方面，堵上金融監管的漏洞，從根本上治理地下錢莊等非法金融活動。強化境內一端支付結算等金融活動的監管，上游管住了跨境環境的管理就會更有效。構建更加密切的打擊非法制度結算，非法買賣外匯和洗錢犯罪的協調機制，強化數據共享，線索移送、聯合研判和協同行動。加強非法金融活動的行政執法懲戒，堅持依法量刑的基礎上沒收違法所得，絕不允許因違法獲利。

文/北京青年報記者 宋霞

攝影/北京青年報記者 宋霞

編輯/樊宏偉