文丨本·伯南克（2022年諾貝爾經濟學獎得主、美聯儲前主席）

本文摘自作者新書《21世紀貨幣政策》第十三章《強有力的政策：新的工具和框架》。界面新聞獲授權刊發。

理性的人可能會考慮：在有效下限附近提高貨幣政策有效性的嘗試是否真的有意義，以及這些嘗試是否會產生負收益。撇開這些問題不談，包括央行行長在內的廣泛共識是，鑒于有效下限的問題越來越多，財政政策(政府支出和稅收的變化)應該更多地被用于穩定經濟，特別是在深度衰退時期。一些經濟學家進一步認為，考慮到低利率盛行時代貨幣政策的局限性，財政政策應該成為對抗經濟衰退的主要工具，而貨幣政策最多只能起到輔助作用。

財政政策作為一種穩定工具有幾個優點。首先，與貨幣政策不同，當中性利率較低時，財政政策的有效性并不會降低。低利率通過降低政府債務的融資成本，反而會使擴張性財政政策更具吸引力。與此相關的是，傳統上對擴張性財政政策的擔憂是，政府通過借貸來為支出或是減稅進行融資（通過吸收部分可用儲蓄并推高利率），可能會“排擠”儲蓄的其他用途，比如對工廠和設備的商業投資。然而，當利率已經很低時，有價值的私人投資獲得融資并不困難，排擠效應也不是什么大問題。此外，擴張性財政政策引發的長期利率上升也可能帶來好處，包括儲戶可獲得更高回報，以及較高的中性利率所提供的額外貨幣政策空間。

與貨幣政策相比，財政政策能更好地針對最需要幫助的人或經濟部門。例如，在新冠肺炎大流行期間，2.2萬億美元的《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》不僅總體上支持了經濟，還專門為公共衛生部門（援助醫院及疫苗開發）和受危機影響特別嚴重的群體（包括失業工人和小企業）分配了資金。相比之下，貨幣政策只能增強整體經濟，寄希望于更好的宏觀經濟條件將有利于那些最需要幫助的工人和企業。

作為一種反經濟周期工具，財政政策也有其弊端。貨幣政策可以根據需要迅速調整，而政府支出和稅收政策則不那么容易改變。聯邦預算包括數千個項目，反映了不同的目標、長期承諾和精心制定的折中方案，所有這些都使財政政策在短期內缺乏靈活性。例如，基礎設施或國防的支出很難迅速擴大，這是因為此類項目規劃的時間通常很長，而稅收政策若頻繁變化則會扭曲經濟決策，并使家庭和企業計劃復雜化。轉移支付通常可以更快，例如失業保險或將資金補貼給州政府和地方政府，但即使是這種方式，官僚主義和后勤方面的挑戰也可能會減緩資金到達預定的接受者的速度。近期，《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》所提供的延長的失業保險分配變得十分復雜，原因正是由于各州失業保險制度的差異，以及在某些情況下陳舊過時造成的。

使用財政政策來控制通脹和失業率的更嚴重的問題是，政府支出和稅收政策是在一個復雜的政治環境中制定的。在美國，財政行動通常需要經過艱難而漫長的談判，然后還要得到政府和可能由不同政黨控制的國會兩院的同意。最近的經驗表明，我們的政治體系能夠在重大緊急情況下實施大型財政計劃，比如2009年奧巴馬總統簽署的《美國復蘇與再投資法案》和2020年特朗普總統批準的《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》，但若非重大緊急情況，則很容易出現黨派紛爭和拖延。與之形成鮮明對比的是，一個無黨派的、政治上獨立的央行，可以根據經濟前景的變化迅速且適當地調整貨幣政策。因此，完全依靠財政政策來穩定經濟是不明智的。

然而很明顯的是，如果有效下限仍然是貨幣政策的一個重要限制(正如預期的那樣)，那么財政政策將需要承擔更大的責任來抵抗經濟衰退。那么問題來了，貨幣政策和財政政策應該協調嗎？如果是這樣，那么該怎么做？（我認為在重大金融危機、大流行和其他國家緊急狀態期間，央行應該與政府的其他部門密切合作。)

貨幣政策-財政政策協調的基本形式是非正式協商。美聯儲主席和財政部長定期會晤，討論的內容包括經濟和金融發展態勢，以及可能的立法舉措。與政府和國會的磋商有助于美聯儲預測財政政策和其他經濟政策的潛在變化，從而為聯邦公開市場委員會的經濟預測和政策思考提供信息。美聯儲的領導層反過來又讓國會和政府了解美聯儲對經濟和宏觀政策戰略的看法。

總體而言，在當代的美聯儲與國會雙邊關系中，國會占據主導地位，美聯儲只是跟隨者，這意味著聯邦公開市場委員會通常會根據給定的財政政策，相應地調整其貨幣政策。在伯恩斯和格林斯潘時代，美聯儲主席積極參與財政政策規劃的細節不再被認為是合適的，無論是從白宮還是從美聯儲的角度來看都是如此。然而，最近的美聯儲主席在他們認為僅靠貨幣政策不足以應對經濟緊急情況時都發表了講話。例如，在新冠肺炎大流行期間，鮑威爾主席一再呼吁在最初的《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》之外提供更多財政支持。在大衰退后的復蘇過程中，當國會從支持性財政政策轉向緊縮性財政政策時，我也曾多次這么做。但是，像鮑威爾一樣，我小心翼翼地不對具體的措施或具體的金額提供支持。

鮑威爾和我的謹慎反映了這樣一種事實，即美聯儲領導人關于財政政策的言論不可避免地涉及一種平衡。一方面，對財政決策負有責任的是立法者，而不是未經選舉產生的央行行長，前者很可能對美聯儲越權的行為感到不滿。另一方面，央行行長憑借其分析資源和有關經濟的信息，很容易就是否需要采取財政行動提出建議，而財政政策制定者可以選擇忽視這些建議。此外，財政政策直接關系到美聯儲履行其雙重使命的能力。我認為正確的平衡是，當需要采取財政行動以幫助穩定經濟時，美聯儲應公開發表講話，但要避免在有關財政計劃細節的黨派辯論中偏袒任何一方。

當立法者不論是隱性地（由于權力已經授予美聯儲）還是通過新立法行為將財政權力下放給美聯儲時，貨幣政策-財政政策協調也可能發生。所有貨幣政策都包含財政的因素，哪怕只是因為利率變化會影響政府的債務融資成本。不過總體而言，與大多數全球主要央行相比，美聯儲在財政方面的自由裁量權更少(無論是隱性的還是顯性的)。正如我們所看到的那樣，許多央行可以把購買有信用風險的證券(如公司債)作為其正常操作的一部分。這些購買行為具有財政意義，因為這些資產的收益或損失會影響央行向本國財政部上繳的利潤。(美聯儲承擔持有長期證券的風險，這些證券的價值會隨著利率的變化而變化，但在正常的貨幣政策制定過程中美聯儲并不需要承擔信用風險。)歐洲央行通過其定向長期再融資操作，將部分利潤用于補貼商業銀行貸款，這是央行財政自由裁量權的另一個例子。總的來說，貨幣政策和財政政策之間的分界線并不是固定的。實際上這取決于政治、規范和制度安排。如果情況需要，立法機關也可以改變兩者的界限。

《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》撥款支持美聯儲的多項緊急貸款計劃，這是國會將財政自由裁量權授權給美聯儲(連同財政部)的一個史無前例的例子。這種擔保允許美聯儲利用其第13條第3款的貸款權限，并在財政部的批準下，以可能有損失的條款購買證券和提供貸款(一些是通過銀行系統進行)。這種補貼貸款為美聯儲提供了一個額外的工具，在疫情暴發后的最初幾個月幫助穩定金融市場。重要的是，美聯儲有足夠的自由裁量權來設計這些計劃，包括決定誰有資格獲得貸款，以確保新的任務不會危及政策獨立性。

然而，這些貸款項目顯然是臨時性的，這既是由于《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》的限制，也是因為它們是在第13條第3款緊急授權下設立的。此外，共和黨人反對在2020年后繼續實施這些計劃，可能是因為他們擔心，在拜登總統的領導下，美聯儲可能會為他們不贊成的目的提供貸款。有關這些貸款項目的辯論清楚地表明，在美國政治中，貨幣政策和財政政策之間的界限仍存在爭議。

外國央行使用的一些政策工具，比如融資換貸款或在量化寬松中購買更大范圍的證券，至少會隱含地涉及美聯儲額外的財政自由裁量權（購買更大范圍證券的權力需要明確的法律修改）。考慮到有效下限帶來的限制，從經濟角度來看，增加這些工具是合理的。但從政治角度來看，除非美聯儲認為某些條件得到滿足，否則它大概率不會主動尋求提高其財政靈活性。第一，國會必須理解并接受任何增加美聯儲財政自由裁量權可能帶來的潛在影響，例如，美聯儲向財政部上繳的利潤。第二，對于任何可能危及美聯儲貨幣政策獨立性或偏離其追求雙重使命的新權力，都不能附加任何條件。特別是，美聯儲政策制定者將希望得到保證，任何新工具都將僅用于改善信貸市場的廣泛功能和整體經濟表現，而不是將信貸分配給特定的借款人。