▲婁煩縣縣城澗河夜景。圖/婁煩縣政府官網
近日，山西省婁煩縣的“人口小縣”機構改革再次引起輿論關注。據多家媒體報道，近年來，山西、青海等地一些人口小縣大刀闊斧對機構進行改革，這項始于2020年4月的改革在三年之后，開始顯露其初步的效果。
目前改革已經擴展到安徽、陜西、江西、河南、內蒙古、湖南、湖北、遼寧、黑龍江、廣西等多個省、自治區，希冀為全國500余小縣“瘦身”尋解。
山西經驗的啟示
2020年4月起，6個人口不足20萬的縣被山西省列為“人口小縣”機構改革試點。試點分兩批進行，第一批是忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣，第二批包括太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。
背景是因為山西省15萬人口以下的人口小縣數量較多，且普遍存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題。當然，這項改革更大的背景其實是“黨中央的重大決策部署”和“省委推動縣域高質量發展的重大舉措”。
改革措施包括，加大職能相近的黨政機構重組整合力度，實行由縣委、縣政府領導兼任主要黨政部門負責人的管理體制和領導方式，大幅精簡壓縮機構和人員編制等。目標是“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”。
方向有了，具體執行中怎么改？簡而言之，其實就是“減機構、減人員、減經費、減層級”。
山西改革主要針對：第一減機構，即加大職能相近的黨政機構重組整合力度，變“單兵作戰”為“兵團攻堅”；第二是減層級，簡化黨政部門中間層次，精干設置內設機構；第三減人員與減經費，大幅精簡壓縮事業人員編制，縣直事業機構實行限額管理，推進編制資源下沉等。
各地的改革也會根據當地的特殊情況做相應的安排。比如婁煩縣，因為有汾河水庫，就需要配置相關管理機構，山西的其他縣沒有，就不需要配置。
改革過程中人員的安置也是非常重要的環節。婁煩縣公職人員超過3000名，這次改革精簡編制人員341名，超編人員主要以事業編制人員為主。對于超編人員，一部分采取編制下沉，以填補鄉鎮綜合行政執法力量；剩下部分則通過“退三進一”方式慢慢消化，即各個機構編制固定后，每退休三人，增加一人。
改革的效果確實也顯而易見。一是婁煩縣縣委機關由9個減至6個，政府部門由26個降為16個，事業單位由133個降至104個，縮小了審批層級，辦事效率提升，大大改善了當地的營商環境；二是經費大為下降，婁煩縣組織部數據顯示，機構改革后，每年可節約人員經費3410萬元、運行經費990萬元，同時騰退出2.8萬平方米辦公樓。
但改革面臨的難題也同樣存在。一是大部制之后的機構融合問題，甚至包括機構名稱不一等問題；二是機構撤并之后，出現了基層機構的斷層，如何與基層組織去做銜接，會不會出現服務盲點；三是這次山西的改革沒有涉及公安、財政、應急管理、醫保、統計、審計、行政審批、學校和醫院等重點領域；四是超編人員以編制下沉為主，短時間內并未解決冗員問題。
▲資料圖：伊春市。圖/IC photo
524個小縣的轉型之路
根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》，納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個，也就是目前全國共有524個人口不足20萬的小縣。
另一方面，所謂的收縮型城市正在增多。有公開數據顯示，從2010年到2020年，我國近七成的縣級行政單元(縣和縣級市)常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。
小縣并不單指人口，還有不少面積過小的縣同樣面臨著轉型問題。尤其是華北平原，比如，河南省只有16萬平方公里，卻有108個縣市區；河北省將近19萬平方公里，卻有172個縣市區。一些面積小的縣如何進行機構改革也是值得探討的問題。
“瘦身”是目前中央主推的一種改革模式。除了山西、青海之外，安徽、陜西、江西、河南、內蒙古、湖南、湖北、遼寧、黑龍江、廣西等多個省、自治區也啟動了小縣的機構改革試點，各地改革的內容、范圍和方向均不同，進展也不一。
不少省份紛紛前往山西學習取經。比如，2月20日至24日，內蒙古自治區黨委編辦與自治區政府研究室赴山西省開展調研，形成有關情況調研報告，為自治區人口小旗縣“優機構、提效率、節成本”提供決策參考。
“撤并”其實也是另一種可行的改革模式。去年12月，黑龍江省伊春市撤銷了烏翠區烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，設立翠巒鎮、烏馬河鎮。今年1月，伊春市又將友好區的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設為雙子河鎮、鐵林鎮。
逆向操作的撤街設鎮，其背后原因主要是人口的收縮。原本的撤鎮設街是因應城市化帶來的人口增長，在城市管理方面進行機構增編的方式，而隨著不少小縣成為收縮型城市，反向的撤街設鎮本質上就是一種機構改革的編制縮編。
“撤并”這種行政區劃調整也同樣有經驗可循。新世紀以來北京、上海、廣州以及杭州、廈門等多個大城市就先后將面積較小的市轄區合并，在這一過程中，原來處于老城區、市中心的一些面積很小的區經過調整實現了優化。
2021年全國兩會期間，時任全國政協常委李冬玉提出《優化縣級行政區劃推進經濟一體化發展》的提案。李冬玉認為，越是人口規模小、經濟欠發達的縣，人口流失越嚴重。所以，建議對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點，減少行政資源浪費。
河北、河南等地因歷史遺留問題導致的面積小縣居多，同樣被認為可以通過合并等區劃調整方式進行改革轉型。
當然，即便是區劃調整也不是簡單的一刀切，有些縣面積和人口都小，出于國防安全、民族、文化、戰略地位等要求，未必適合撤銷合并。但對于那些在歷史、人文等有很多條件類似的相鄰小縣，完全可以通過區劃調整來實現改革轉型。
撰稿/謝良兵（專欄作家）
編輯/遲道華
校對/陳荻雁