2018年，超過10%紅線的市縣，主要在四川、湖南、河南等地。圖為航拍成都平原。 （視覺中國/圖）

2022年11月18日，財政部發布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（下稱通知），從前期論證、規范運作、嚴防隱性債務、項目陽光運行四個方面，推動全國PPP項目高質量發展。

中央財經大學教授溫來成向南方周末記者分析，此時出臺新政，一方面是過去幾年間，財政部沒有發布有關PPP項目運行的核心文件；另一方面，經濟下行壓力大，為了穩經濟大盤，PPP項目當下被寄予厚望。

財政部PPP中心數據顯示，截至今年第三季度，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫累計入庫項目10331個，投資額16.5萬億元，投資額相當于2021年北京及廣東GDP之和。

“通知從年初就開始醞釀。”一位在西部某省財政廳PPP管理處任職的工作人員向南方周末記者介紹，通知中的許多內容，在以前的文件中陸續提到過，此次文件更像是一個總結。

重申10%紅線

為了防止PPP項目加劇地方政府隱性負債，財政部在通知中重申了10%的紅線。

通知中寫道：嚴守每一年度本級全部PPP項目，從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出10%紅線。PPP項目財政支出責任超過10%紅線的地區，不得新上PPP項目。

通知表示，嚴禁規避10%紅線的行為，例如“借用”未受益地區財政承受能力空間，又如脫離項目實際通過“報小建大”等方式調整項目財政支出責任。

2015年，財政部發布關于PPP的文件中，就規定了10%紅線。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清向南方周末記者介紹，當初參考韓國的標準，定在了5%的上限，但后來結合地方財政部門意見，改為了10%。“PPP項目只是基礎設施投融資的一種補充手段，不能包打天下。”

實際運作過程中，地方時常出現逾越10%紅線的情況。

2018年，財政部曾發布《PPP項目承受能力匯總分析報告》（下稱報告）。報告中按照各地PPP項目預測增長率的最小值、平均值、最大值，對PPP項目支出責任占當年本級一般公共預算收入比例進行測算，分別對應保守、一般、樂觀三種情況。

測算結果顯示，6400個項目，涉及1920個地區（含省、市、縣三級），有七成以上的地區年度最大支出占比在7%以下。

按照上述三種情景進行測算，年度最大支出占比超過10%紅線的市縣，分別為253個、152個和104個，主要分布在四川、湖南、河南、內蒙古、貴州等地。

到了2022年，地方突破10%紅線的情況有所好轉。

財政部PPP中心數據顯示，截至今年第三季度，全國2763個有PPP項目在庫的行政區中，2729個行政區PPP項目，合同期內各年度財政承受能力指標值均在10%紅線以下。其中，2034個行政區財承占比低于7%預警線；有34個行政區超10%，這些行政區已停止新項目入庫。

項目必須有經營性收益

上述在西部某省財政廳PPP管理處任職的工作人員介紹，此次通知與以往相比最大的變化，是對盤活存量資產提出了新要求。

財政部在通知中介紹，擬采用轉讓-運營-移交（TOT）等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。

2022年5月，國務院辦公廳曾發布文件，推動各地盤活存量資產。文件中，鼓勵具備條件的項目，通過REITs、PPP等方式進行盤活。

上述在西部某省財政廳PPP管理處任職的工作人員解釋，公益性資產其實沒有什么經營收入，包裝成PPP項目之后，社會資本方支付了一筆特許經營權轉讓費用，但費用如何確定，價值如何體現，以前沒有很好地做出說明，還導致出現部分地方政府用這類資產套取資金的情況。

他進一步介紹，此次通知做出了限制，必須有經營收入的項目，才能包裝成PPP，這樣對政府手里的存量資產提出了更高要求。

通知中解釋，TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞“自我循環”，不得通過將無經營性收益的公益性資產有償轉讓，或者分年安排財政資金支付資產轉讓成本等方式虛增財政收入。

王守清向南方周末記者介紹，此前TOT項目不能入PPP項目管理庫，金融機構難以放貸，此次通知發布后，明確了TOT項目的合規做法。

此外，通知中還對參與項目的政府方和社會資本方身份做出了規定。市、縣（區）政府控制的國有企業（上市公司除外），可以代表政府方出資參與PPP項目，但不得作為本級PPP項目的社會資本方。

王守清解釋，如果是本級投融資平臺作為社會資本方參與，就像是左手倒右手的關系，PPP中政府和社會資本的合作就失去了意義。

南方周末記者 吳超