在十九大報告提出“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，加強人口發展戰略研究”的基礎上，“建立生育支持政策體系”寫入了二十大報告：“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。”

“這說明了黨中央對中國人口發展形勢的高度重視，也提示了生育政策等相關配套措施的調整和完善將是大勢所趨。”中國人口學會副會長、南開大學經濟學院人口與發展研究所教授原新對南方周末記者分析。

隨著《中華人民共和國人口與計劃生育法》的修訂和中央、地方政府先后下發激勵生育的文件，建立生育支持政策體系的基本框架已經確立。在嚴峻的人口形勢下，未來的生育支持政策將更具社會公共福利色彩，生育率仍是一個長期的復雜問題。

2021年6月23日，南京，東南大學附屬中大醫院產科，“三孩”生育咨詢門診。 （視覺中國/圖）

“一少一中一老”

在原新看來，生育支持政策體系目前已有基本框架。

原新提及，《求是》雜志2022年第15期刊發了署名為國家衛生健康委黨組的文章《譜寫新時代人口工作新篇章》。該文提出，隨著長期累積的人口負增長勢能進一步釋放，總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段；我國生育水平持續走低，近年來總和生育率降到1.3以下，低生育率成為影響我國人口均衡發展的最主要風險。并強調“當前工作的著力點是完善積極生育支持政策體系”。

三孩政策落地之后，2021年8月，人口與計劃生育法也進行了相應的修訂。

此外，2022年8月16日，國家衛健委官網發布了《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，推出了提高家庭嬰幼兒照護能力、加快完善住房保障體系等20項舉措。這一指導意見由財政部、民政部、住房和城鄉建設部、央行等17個部委聯合發布。

“簡單來說就是一少一中一老。一少要解決的就是幼有所育、幼有所養；一中要解決的是能生、敢生和愿意生的問題；一老事關養老服務體系的完善。”原新表示，法律和政策兩個方面的謀劃給各級黨委政府布置了相應任務，這是縱向上對生育政策的完善。

而橫向上的行動包括各部委聯合發布相關文件。“從橫向和縱向來看，都體現了二十大所提到的生育支持政策體系已有基本框架，所以接下來就應該強調完善和落實。”原新說。

多地探索落地規則

國務院2019年印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，提出要優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構，支持脫產照護嬰幼兒父母重返工作崗位。

在此基礎上，各地開始探索落地規則。

2020年3月，廣東省人民政府辦公廳發布實施意見，鼓勵用人單位采取靈活安排工作時間、減少工作時長、實施遠程辦公等措施，為家庭嬰幼兒照護創造便利條件。

2022年6月，浙江省委、省政府印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的實施意見》，從加大支持生育政策激勵等方面要求地市落實。該意見也提出，有三周歲以內子女的，鼓勵用人單位允許適宜遠程辦公的職工采取居家辦公和工位辦公相結合的方式開展工作。

2022年10月，四川省委、省政府印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的實施方案》，要求實施三孩生育政策及配套支持措施。這份方案也提出，支持有條件的用人單位為職工提供福利性托育服務。

2022年9月7日，廣東東莞某托育機構。 （視覺中國/圖）

南方周末記者梳理發現，相較于相對溫和的省級文件，部分地市出臺了更為“激進”的生育激勵措施——發錢。

2021年7月28日，四川省攀枝花市公布措施，對按政策生育二、三孩的攀枝花戶籍家庭，每孩每月發放500元育兒補貼金，直至3周歲。《南方都市報》報道，攀枝花是全國首個“生娃發錢”的城市。

隨后，甘肅臨澤縣、黑龍江七臺河市、陜西鳳縣、湖南長沙等地相繼出臺了類似的激勵措施。另有浙江溫州等地官方部門表態正在研究生娃發錢的文件制定工作。

生育水平不是衡量生育政策的唯一標準

“目前的具體政策，力度可能還需加強。各級黨委、政府的表述也不是‘鼓勵生育’。”中國社科院社會學所研究員唐鈞舉例，全面二孩政策實施之后，他有不少學生很快選擇生二孩，但三孩政策落地之后，這些學生就不那么積極了。

唐鈞指出，經濟壓力、養育壓力、自身的工作壓力可能是主要原因。

復旦大學教授、國家人口與計劃生育委員會人口專家委員會委員彭希哲觀察過各省市的生育支持政策，“更多是零散的行動，比如社區管托育、教育部門管學前教育，各個部門各抓一塊。”

彭希哲舉例說，目前上海市尚未出臺實際行動方案，“一直在討論中，這個問題非常復雜，比如資金來源、資金數額、生育相關假期中的經濟資源由誰埋單等問題，在理論上和實踐中都還沒有很好解決。”

但彭希哲強調，無論政策如何制定，都沒有必要把“建立生育支持政策體系”的目標限制在“提升生育水平”上，應該把它理解為中國人在新的歷史時期應當享有的公共福利。

“如果僅僅把其目標定在‘提升生育水平’上，那么生育水平在短期內沒有顯著提升，大家就會覺得這個政策不成功，但其實這是一種錯誤的理解。”彭希哲說，綜觀歐美、東亞實施鼓勵生育政策多年的國家，投入和產出很不平衡，效果并不理想，直接的經濟鼓勵對提升生育水平的效果非常有限，“所以我不建議把提升生育水平作為衡量生育政策的唯一標準”。

原新也持類似觀點，“從人口學的規律看，生育率由低向高走是一個緩慢的過程，所以我們不應該指望著政策一出臺或者一落地就能夠使生育率有明顯和快速的回升，這是違反規律的。”

原新分析，中國生育率的下降是必然結果，即使逐步放開生育政策，但生育率仍在走低的趨勢中。

但他也強調，人口負增長只是一種人口現象，人口現象演變為人口問題往往存在時間滯后，“一旦問題形成才著手應對就晚了，西方國家這么多年提升生育率成效不佳也證明了這一點。所以，我們現在雖然沒有近憂，但遠慮是非常大的，因此現在重視這個問題并且行動起來是非常必要的。”

南方周末記者 翟星理 南方周末實習生 朱思琦