出品|搜狐智庫
編輯|王曉旭
近日，中信證券研報指出，戶籍改革是推進以人為核心的新型城鎮化的關鍵一環，也是擴大內需的重要抓手。當前改革已步入深水區，預計重點或圍繞實現基本公共服務均等化、提升農民工落戶城鎮意愿兩方面展開。
根據中信證券測算，預計農民工進城落戶每年或帶來2202億元的新增消費需求（占比社零0.5%左右）、4095億元的新增購房需求（占比地產銷售總額3.1%左右）、1375億元的新增租房需求（占比住房租賃市場總額6%左右）。實際效果需綜合考慮改革推進節奏、農民工群體結構性變化等因素的影響。
如何看待戶籍制度改革？改革戶籍制度的難點在哪？戶籍問題的根本解決途徑是什么？搜狐智庫對話中國國土經濟學會理事長肖金成，就戶籍改革問題展開探討。
肖金成認為，應該取消城鄉二元戶籍，而不僅僅是放開城市戶籍。改變戶籍需要辦理手續，農民工進城落戶的意愿已不是很強。
他指出，當前中小城市的戶籍早就不再限制，但是落戶需求并不大。因為中小城市的吸引力不大，有些城市的公共服務還不如農村。另外，農民會擔心自己在農村的權益受損，不愿意放棄農村戶籍。
肖金成表示，放開特大城市、超大城市的戶籍限制，一定程度上可以增加需求。但特大城市和超大城市的人口壓力已經很大，政策取向是瘦身健體。即使放開特大城市、超大城市的戶籍，由于房價高，農民工也不會買房。其實，原來對沒有戶籍的農民工買房也沒有限制，認為放開戶籍就會增加商品房需求，是一廂情愿。
最后，他指出，取消城鄉二元戶籍后，不需要辦理戶籍遷移手續，只需要在工作居住的地方進行登記，領取居住證。城市政府就應該為其提供與城市居民相同的公共服務。要保障農民工在農村的各項權益，宅基地、承包地和集體權益均不受影響，但應允許宅基地和承包地流轉，防止土地撂荒，保障糧食安全。
搜狐智庫：您如何看待戶籍改革？
肖金成：上世紀80年代，農民工希望舉家遷入城市。因為那個時候城鄉的差距比較大，大家都愿意進城落戶，但那個時候各個城市門檻都比較高，所以很難落戶。當時我做過這方面的研究，提出放開戶籍，鼓勵在城市務工經商的人落戶城市。如果錯過這個機遇，農民就沒有進城落戶的意愿了，就很難通過戶籍改革或者放開戶籍，讓農民工舉家進城落戶。
現在這個情況已經非常明顯，除了少數城市不允許落戶，人口300萬以下的城市，基本已經放開。現在不是戶籍放開與否的問題，而是農民是否愿意進城落戶的問題。如果農民不愿意進城落戶，放開或改革有什么用。中小城市早就放開戶籍，但是放開后并沒有出現大量農民工爭先恐后落戶的情況。放開戶籍就能夠擴大需求，我認為根據不是很充分。
搜狐智庫：特大城市、超大城市戶籍改革的難點在哪？
肖金成：國家總的精神是特大城市和超大城市要瘦身健體，就是產業向外轉移，不吸引人口到大城市和特大城市去。在此政策背景下，放開特大城市和超大城市的戶籍，可能不是近期的選擇。完全放開常住人口500萬以下的大中小城市的戶籍是有可能的，但已經沒有多少吸引力了。特大城市、超大城市還是有吸引力的，如果全面放開，需求會有一定程度的擴大，但是超大城市、特大城市的消費成本、生活成本高、房價高，農民工的收入水平較低，很難舉家遷入這些城市。另外，農村現在的公共服務水平在提高，如果讓農民工放棄宅基地、承包地和集體權益，他們也不太甘心。如果他們把戶籍遷到城市，會擔心自己的權益得不到保障。
搜狐智庫：您剛才提到農民把戶籍遷入城市，會擔心自己在農村的權益得不到保障。但是工作居住在城市，自己的宅基地或耕地閑置，會造成土地資源的浪費。您覺得應該放開宅基地買賣嗎？
肖金成：宅基地在政策上不允許買賣，但實際上在同一個集體范圍內，比如一個村莊中，交易是存在的。目前的問題是，城里人到農村買宅基地在政策上是不允許的，因為現在仍然實行一戶一宅制度。另外，宅基地出售是無法過戶的，沒有產權，很難轉讓。
國家發改委和財政部、建設部、國土資源部曾經發過一個文件，規劃建設特色小鎮。可以在集體土地上建房子，面向當地職工，包括城市居民和當地農民，這是城鄉融合發展的一種嘗試。但是特色小鎮在發展過程中遇到了一些問題。一是特色小鎮房地產化，即買房子的人并不是在當地工作的人，多數時間在閑置；二是沒有依托特色產業，沒有創造很多就業崗位，越來越蕭條；三是建得很豪華，投資者很難收回成本。但我個人是支持特色小鎮規范發展的。未來，應鼓勵周邊農村的農民和城市退休職工到特色小鎮來居住和置業。
搜狐智庫：您的意思特色小鎮放開之后，可能還會吸引城市居民，分散城市居民到特色小鎮里面去？
肖金成：對，面向當地就業的人，包括周邊農村的農民和城市的退休職工，都可以到特色小鎮來置業，買房居住，繁榮特色小鎮的經濟。這是實現城鄉融合發展的一種途徑。
搜狐智庫：但是如果完全放開戶籍制度，會不會導致人口往大城市集聚，小城市更加空心化的現象？
肖金成：有這個傾向，為什么現在很多城市放開了沒人去，因為公共服務還不如農村，所以它沒有吸引力。但是超大城市和特大城市就不一樣了，第一，公共服務比較完善。第二，工作崗位比較多，能夠找到工作。第三，收入待遇比較高，可以不買房子，但可以租房子。不是農民工到大城市買房居住，而是中小城市的高收入者會涌向特大城市和超大城市。他們不一定到這些城市居住，但傾向把戶籍轉過去，享受這些城市的福利。
實際上現在超大城市和特大城市，戶籍的作用也不是很大，因為有了工作，有居住證，全家人在這里生活也沒有太多限制。過去主要是子女教育和醫療保障缺少，現在子女教育問題正在逐步解決。
搜狐智庫：但是如果一下子取消城鄉戶籍，城市相應的配套設施的供給能跟上嗎？
肖金成：我覺得沒有那么大壓力。第一，實際上只要在城市有工作崗位的，已經在城市生活了。第二，雖然房價比較高，但是可以租房子住，租不了大房子，可以租小房子，租不了城里的房子，可以租郊區的房子。
我認為，應該取消戶籍，而不是放開戶籍。放開戶籍意味著要辦手續，不僅麻煩，農民遷出農村戶籍會擔憂喪失相關權益。但是取消城鄉二元戶籍，就沒有城市戶籍和農村戶籍之分。人們在哪里工作，就在哪里居住、生活，享受當地的公共服務，不需要再辦理戶籍遷移手續。
搜狐智庫：這樣的話，基本上人口完全自由流動了。但是如果取消戶籍制度，農村居民的宅基地、耕地等相關權益還是他的嗎？
肖金成：當然是他的，戶籍原來在哪還是哪，保障他的權益不受損害，宅基地、承包地還是可以保留的。
搜狐智庫：可是這樣的話，他如果去城市里邊工作，宅基地、承包地不是閑置了嗎？不也是一種浪費嗎？
肖金成：所以要改革宅基地制度、承包地制度，改革集體權益的制度，而不是放開戶籍。20年前放開戶籍是有用的，現在已經沒有用了。
二十年前我就提出，取消城鄉二元戶籍，即沒有什么城市農村之分，也沒有大城市、中小城市之分。既然人們可以在城市工作，就是城市的一員，就應公平享受政治權利、公共服務、社會福利，大家一視同仁，這才是根本的解決辦法。這就是農民工市民化，也謂之農業轉移人口市民化。
人走了，宅基地使用權應可以轉讓，承包地也應可以流轉，不能像蝸牛一樣背在身上。但集體權益無論人走到哪，永遠都存在。
以前，戶籍是龍頭，放開了戶籍，一切都迎刃而解了，現在已經不是了。放開戶籍，已解決不了多大問題。