文/觀察者網專欄作者 賀海波
湖北第二師范學院新時代基層治理現代化研究中心教授
近期，網絡熱議中部某省會城市計劃將環線100公里長的繞城生態公園進行復耕復墾，打造成10萬畝良田。
網民算了筆成本收益賬：建成公園花了341億，10萬畝水稻一年能賺7700萬，要442.8年才能收回公園成本。經濟賬一算，讓人很生氣：怎么會做如此虧本買賣，做如此“反智”的事情？
筆者長期在基層調研，近三、四年經常聽到基層干部抱怨“非農化非糧化整治”，為保18億畝耕地紅線，基層上演了一幕幕讓人頗感魔幻的現實劇。
違背常識的整治
近期，筆者調查了國內南北多地的情況，了解到今年各地都有土地平衡、非糧化整治的任務。
比如北方S省的一個社區（相當于鄉鎮下派的片區或管理區），共轄12個村，總人口7000人，今年整治非糧化任務是200余畝，其中村民栽種楊樹的田地占70%，其余是池塘地、石頭地。南方J省的一個山區鄉鎮，現有25000多畝地，今年3月底國土部門下達災毀地補充任務390余畝，要求5月5號全部種上早稻，完成整治任務。中部A省一個農業平原鄉鎮，田地密集，拋荒地很少，現在圖班瞄準河灘，給鄉鎮分派整治任務。
三個地方的基層干部都覺得有困難。S省的一位社區書記說，讓農民殺樹還田，農民不理解，鄉村干部有時還要請農民吃飯，給農民送禮。J省的一位鄉長說，田整治好了，農民不愿意種，最大的困難是讓誰來種地。A省的一名鄉鎮黨委書記說，河灘地本來很適合養鵝，現在整治過來種地根本沒有什么收成。
為什么從整治、耕種到收益都成了問題？主要是違背了“三農”生產的一些基本常識。
首先是違背了自然條件的常識。
水稻、小麥和玉米等主糧生產要依靠自然環境條件。水土路條件居于首位。最先被農民棄耕的土地，肯定是那些缺水或經常遭水淹、土壤貧瘠和沒有機耕道通達的農田。
2022年在中部H省一個村調研時，村支部書記說，山頂上有一塊地被衛星拍到了，原來耕種的農民早已搬遷下山，拋荒多年，要水沒水，要路沒路，開墾過來，也不會有任何收益，但是現在要限期整改。
還有一些地在河灘上，有的甚至就在小水塘里，泥深很難種植，并且稍有下雨就遭水淹，根本沒啥收益。在違背自然條件下，將這些地整治成高標準建設農田，能成功嗎？
其次，違背了經濟學的常識。
成本與產出的比較收益是現代社會遵從的基本理性常識。但是在非糧化整治中，根本不算經濟賬，只算占補平衡賬。因此，要讓農民將未成年的楊樹殺了改種主糧，要讓承包戶將幾百畝的葡萄、獼猴桃、黃桃等經濟作物拔掉改種主糧，要鄉村干部花“巨款”將荒地改種主糧……這些都違背了經濟學的基本常識，基層干部和農民能理解嗎？
最后，違背了農民的生活常識。
自改革開放以來，城鎮化不斷加速，在很多鄉村，基本上看不到80后、90后種地了，他們都已經融入到工業經濟和城市社會之中。在絕大部分農民的生活常識中，種地務農收入只能是務工收入的補充形式，養不活人，只夠養老，所以要將不好耕種、無力耕種或不愿耕種的農田種上樹，隔三五年收獲一次，是生活常識的安排而不僅是生產需要的安排。
重要的是，農民的家庭生活方式已經發生了巨大變化，他們已經日益從農村脫域，現在讓他們殺樹還耕、重新返鄉種地，就要重新配置家庭勞動力與生活空間，破壞了他們逐漸形成的務農與務工互補的最佳經濟收益結構、城市與鄉村相結合的美好生活方式。
或說直白點，回去耕種幾畝整治過來的薄田，有的還是劣質田，有多少收入可言？衣食住行樣樣花錢，天災疫情沒有定數，靠幾畝田如何讓生活安穩度過風險？
誰來耕種
因此，全國多地基層干部都反映，很少有農民愿意耕種這些整治過來的土地，就不是一件怪事。但是，鄉村干部不能不完成政治任務，于是只好另辟蹊徑，大致找到兩種解決辦法。
最主要的辦法是請大戶耕種。
J省的一個山區鄉鎮，共有25000畝土地，小農戶種點口糧田約占20%，大戶種了其中的80%以上的土地。其實大戶也不愿意耕種這些條件差、風險大、收益低的“新造地”。但是，一方面，鄉村干部不斷給他們說好話，請他們幫助完成政治任務；另一方面，從政策上給他們一些補貼，如29元/畝的耕種補貼、50元/畝的早稻補貼、36.9元/畝的稻谷收割補貼等，耕種下來，保證不虧本，靠量大或許還能有些收益。如此他們才勉強答應幫助復耕。
S省的一個村，剛殺完楊樹的農民也不情愿種，村干部就動員村民將地以50元/畝的價格流轉給大戶種。先流轉1-2年，將地養熟了，再說。
找不到大戶來耕種，實在沒有辦法，鄉村干部就只好自己下地，被逼成了種糧大戶。
鄉村干部耕種，都是為了完成政治任務，耕種打藥下肥等程序都是請人工機械完成，自己主要做些零散的管理工作。J省的一位駐村干部說，一季早稻種下來，鄉鎮的包村干部和村兩委干部共同承包的10余畝水稻田，每畝收益是一袋谷子，大家分了一點算是沒有白種。
土地都去哪兒了
2006年，“十一五”規劃綱要中首次提出18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是一道不可逾越的紅線。2013年12月的中央農村工作會議提出，要確保糧食安全，堅守18億畝耕地紅線。2022年1月，《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。
國家為什么要反復強調耕地紅線？耕地到底都去哪兒了？
所謂耕地紅線，來源于多重因素的判斷。
首先是要養活中國的需要。2006年，國家統計局與原農業部基于當時人口、糧食畝產與復種指數等綜合因素，計算出若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。這是18億畝耕地紅線的起源。
其次是國際形勢復雜，需要確保糧食安全。特別是當前俄烏戰爭仍在繼續，與此同時臺海局勢趨緊，更是需要中國碗裝中國糧，才能掌握國際博弈的主動權。
最后是自然生態環境惡化的影響。去年持續干旱，印度、越南等國都在限制糧食出口，中國需要應付惡劣自然環境帶來的挑戰。
如此考量，實施長牙齒的耕地保護硬措施，確實具有合理性。畢竟，沒有飯吃，是天大的事情。
但是，守住18億畝耕地紅線，為什么要將池塘、河灘甚至公墓等這些本來不是耕地的土地，都當成耕地保護？真正的耕地都去哪兒了？
筆者及研究團隊于2022年暑假在南方Z省某地調研，發現當地要造一個13萬人的新城，要將1萬名偏遠山區的村民都搬到平地城市居住，還要建設工業園吸納外地人來投資就業。在“人產城”的過程中，村民變市民，吸納的外地人，都需要工作、需要生活住房、需要良好的基礎設施等。這需要消耗大量耕地。
于是，當地就將搬遷后的宅基地進行還耕。但是那些搬空了的山區村莊還耕后根本就沒有人去耕種，即使種了，因沒有人照看，糧食作物也會受野豬、飛鳥等動物侵害，基本上沒有什么收成。當地鄉村干部只好花錢請人撒些草種或油菜種子，任其自生自滅，先過了衛星圖片這一關再說。
當然快速發展并不是Z省一省的故事，全國各地都在發展。據國家統計局的統計公報顯示，2022年全年，全國國有建設用地供應總量76.6萬公頃，約合1149萬畝。這些土地攤到69萬個行政村，每個村需要造地16.7畝，按3萬個鄉鎮算，每個鄉鎮需要造地383畝。所以全國各地鄉村干部都在搞占補平衡。有的地方是為了本地發展而積聚用地指標作貢獻，有的地方是為了通過造地增加土地，然后在增減掛鉤中將土地轉賣為建設用地從而獲得本地的發展資金。
需要警惕數字治理的限度
要兼得經濟發展與糧食安全，在不具備充分條件的情況下，上演荒誕劇就不奇怪了。而這些荒誕劇，若細究，在很大程度上是過于依賴數字治理造成的。
數字治理是隨著數字技術在經濟、社會、政治生活中日益廣泛的應用而產生的新型治理，數字化被作為工具或手段應用于現有治理體系，其目的是提升治理效能。在18億畝耕地紅線守護中，就用到了數字治理。不過，當下看來，其中隱藏了兩點問題亟待改進。
其一是利用衛星圖班。
將當下的圖斑與三調時的進行比對，凡是原來顯示是良田、現在種樹了或拋荒了，就下達整治任務。有時為了滿足數字正確，就將池塘、河灘、墓地等都圈成了耕地，直接下達到鄉鎮，不聽任何解釋，先完成任務再說。
其二是利用壓力型體制，層層追責。
某省今年將非糧化整治作為非常強硬的任務，如果一個村或社區完成不了任務，就有可能層層約談，省里約談市長市委書記，市里約談縣長縣委書記，縣里約談鄉鎮長和黨委書記，鄉鎮約談社區和村干部，越往下會越不客氣。
一位基層干部說，面對“別人都能干好，你為什么不行”的質問，實在是難以辯駁，也實在是顏面掃地。所以有些鄉村干部要給村民送禮，直接請上工人帶著電鋸到村民地里去殺樹，向大戶說好話幫助復墾……
在整個過程中，數字搖身一變由手段變成目標，在很大程度上形成了數字官僚主義甚至霸權主義，完全不顧鄉村治理中的工具理性與價值理性。
比如，種上的黃桃樹剛盛產，是否等個三五年再復墾，才最能照顧承包戶的利益，也不需要政府出高額的補償金？將河邊灘涂地改造成耕地，將池塘當作耕地要求整治，在石頭上蓋上土造成“良田”，是不是可以停止這些勞民傷財的操作？從工具理性來看，損害了農民乃至當地的利益；從價值理性來看，這些耕地整治過度消耗了基層干部的工作能量，也傷害了與民眾的感情。
應該說，數字治理可以提升治理精準化、規范化，但是如果不加限度地亂用，就有可能造成數字災難。
技術，服務于人，更要服務于人民。人民的利益，應是技術發展和應用的最終目的，這點自始至終都不應被淡忘。